从1998年以来，中国的循环经济发展大致经历了三个阶段。1998一2000年是比较学术化的概念引人与理论研究阶段，这期间，高等院校和科研机构的研究学者起了思想启蒙的作用；2001一2005年是以企业清洁生产与生态产业园区为重点进行循环经济试验的阶段，这期间，国家环保部门起了重要的推动作用；2006年以来循环经济已经提升为国家战略，中国进人了从上到下体制性推动循环经济发展的阶段，正在加紧完善法规、制定方针、政策等煤炭工作。
(1)制定循环经济促进法
在2008年8月29日，第十一届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，国家主席胡锦涛签署第4号主席令予以公布，自2009年1月1日起实行。该法共七章五十八条，其性质属于经济法不是环境法。它强调：循环经济法一是要坚持减量化优先的原则。因为中国现处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大，因此，要特别重视减量化，即生产和消费中的资源节约和有效利用。二是要突出重点，着力解决能耗高、污染重、影响中国煤炭循环经济发展的重大问题，对高消耗和高排放的行为，要有硬约束。三是要在主要经济过程即生产和消费的各个环节，注重发挥政府、企业和公众以及行业协会的作用，要形成推进循环经济发展的整体合力。四是要重点制定有利于循环经济发展的基本制度。这些制度包括：建立国家、省市以及县各级水平的循环经济规划制度，建立抑制资源消耗和污染排放的总量控制制度，建立以生产者为主的产品责任延伸制度，建立基于资源投人、循环利用和污染排放指标的评价和考核制度，建立对高能耗、高耗水企业重点监管制度，强化经济措施等。五是对有关具体事项也在有关条款中作出明确规定，如建筑物不能“想拆就拆”，企业生产的废物不能“一弃了之”，对过度包装说“不”，一次性消费品生产销售受到限制等。
(2)制定循环经济发展目标
2006年通过的中国“十一五”国民经济和社会发展规划，针对中国当前资源消耗和污染排放的主要问题，提出了未来5年中国发展循环经济的、具有约束性意义的国家目标。其中，在能源消耗方面，要求单位国内生产总值能源消耗降低20%；在污染排放方面，要求化学含氧量和二氧化硫等主要污染物排放总量减少10%；在土地资源方面，要求耕地保有量不能少于18亿亩。所谓约束性指标，就是政府必须实现、必须完成的指标，它们具有法律效力，要纳人各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核系统。这表明，政府已经把实现循环经济视为政府必须去干的公共事务。然而，从更系统的角度来看问题，笔者认为，仅仅在综合性的经济社会发展规划中列人循环经济发展的少数控制指标是不够的。
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